¿Restauración de la ruta? Resultados de la Cumbre de la OTAN en Madrid

Por Julia Melnikova* –
La decisión de los aliados y los textos de los documentos y declaraciones oficiales, a primera vista, hacen que la OTAN parezca una locomotora que se dirige hacia su objetivo.

La imagen del mundo de la alianza formulada para la cumbre de Madrid es fundamentalmente diferente de la presentada en 2010, cuando, en medio de las condiciones de paz y estabilidad en la región euroatlántica, la OTAN podía permitirse el lujo de formular las amenazas de forma general. Sin embargo, difiere tanto del comunicado como del informe del grupo de expertos de 2021, en el que la principal megatendencia en el desarrollo del entorno exterior de la alianza es el resurgimiento de la competencia entre grandes potencias como desafío al «orden basado en reglas». El nuevo documento recoge de forma más nítida y franca las características del presente, que deberían determinar la política de la alianza en el futuro, escribe Julia Melnikova, coordinadora del programa de la RIAC.

En 2021, la cumbre de la OTAN celebrada en Bruselas fue recordada por ser la primera reunión cara a cara de los aliados tras la pandemia del COVID-19, así como por la publicación de un amplio comunicado de 80 puntos y el programa OTAN2030, la base del futuro Concepto Estratégico. La redacción era bastante amplia, reflejando el carácter provisional de las disposiciones y dejando espacio para nuevos debates; daba la impresión de que se encontraría un formato para la OTAN que absorbiera los retos externos y estuviera preparada para responder con flexibilidad.

Los planes para el futuro incluían el trabajo para reforzar la unidad interna, construir una amplia red de asociaciones utilizando una variedad de herramientas, contrarrestar las amenazas de forma integral (incluidas las de Rusia y China) y mejorar la base técnico-militar de la alianza, pero la estrategia emergente parecía bastante reactiva. Un documento final con este espíritu sería significativamente diferente del concepto proactivo de 2010, preparado con el telón de fondo de las actitudes de «mareo por el éxito» de la era posbipolar.

La evolución de Europa en 2022 hizo que la cumbre de Madrid pasara de ser un acto de celebración a una reunión solemne pero de trabajo. Era necesario formalizar varias decisiones tomadas en el proceso de preparación. En el plano local, determinar la modalidad de refuerzo de las fronteras orientales de la alianza, considerar las solicitudes de Finlandia y Suecia, así como las perspectivas y el formato de prestación de asistencia militar a Ucrania. En el plano estratégico, cómo correlacionar las perspectivas global y regional en la política exterior de la alianza.

La unidad de la alianza como base para avanzar

La diferencia entre la declaración final de la cumbre de Madrid y el Concepto Estratégico adoptado para 2022 es la falta de ambigüedad en la redacción, lo que indica una coincidencia real o asegurada por la situación de los principales interesados: Estados Unidos, los grandes países de la UE (principalmente Francia y Alemania) y los países de Europa del Este.

La victoria incondicional de la imagen de la alianza ha sido la resolución de la disputa entre Turquía y Finlandia y Suecia como resultado de intensas conversaciones de negociación abiertas y entre bastidores . Aparte de que la firma de los protocolos de adhesión a la OTAN constituye en sí misma una victoria absoluta para Helsinki y Estocolmo, Ankara sigue siendo la principal beneficiaria de la trama. Ha conservado la imagen de «aliado responsable», al tiempo que ha conseguido resolver algunos de los problemas internos de Turquía a expensas de los actores internacionales y ha dejado en manos de Ankara el control de la aplicación de los acuerdos consagrados en el Memorando de Entendimiento. Finlandia y Suecia han recibido una invitación formal para ingresar en la OTAN, pero ahora será necesaria la ratificación por parte de las autoridades nacionales de los Estados miembros, lo que deja un importante margen de manipulación por parte de Turquía.

Otro indicio de la mitigación del problema de las divisiones internas es el propio texto del nuevo Concepto Estratégico. En sus versiones preliminares se citaba la falta de solidaridad interna, principalmente entre EEUU y la UE, como una de las razones clave por las que el contexto exterior supone un peligro para la OTAN. Como resultado, ya en la primera sección del documento se utiliza una redacción sobre la singularidad, primacía e inalienabilidad de la alianza para garantizar no sólo la defensa colectiva, sino también la individual de los países participantes. Termina con planes para el desarrollo de la cooperación estratégica entre la OTAN y la UE, incluyendo a los estados que sólo son miembros de una de las uniones. Además, la Brújula Estratégica de la UE, adoptada en el contexto de los acontecimientos de Ucrania, ha resultado tener un espíritu más atlantista que un documento eurocéntrico. Podemos hablar de una reducción de las perspectivas de desarrollo de Europa propiamente dicha y de un fortalecimiento del sistema de seguridad centrado en la OTAN en el continente.

La imagen del mundo y la jerarquía de las amenazas: antes y después

La imagen del mundo de la alianza formulada para la cumbre de Madrid es fundamentalmente diferente de la presentada en 2010, cuando, en medio de las condiciones de paz y estabilidad en la región euroatlántica, la OTAN podía permitirse el lujo de formular las amenazas de forma general. Sin embargo, difiere tanto del comunicado como del informe del grupo de expertos de 2021, en el que la principal megatendencia en el desarrollo del entorno exterior de la Alianza es el resurgimiento de la competencia entre grandes potencias como desafío al «orden basado en reglas».

El nuevo documento recoge de forma más nítida y franca las características del presente, que deberían determinar la política de la alianza en el futuro. Según el texto, las acciones de Rusia han destruido el orden estable y predecible de la región, y los estados autoritarios de todo el mundo (obviamente, Rusia y China) utilizan los principios democráticos de la estructura de los países de la OTAN (incluida la apertura digital) para socavar su seguridad. En consecuencia, Rusia aparece como la principal amenaza directa para la seguridad de la alianza, lo que excluye la posibilidad de desarrollar asociaciones y mantener un diálogo con ella en un futuro previsible. En segundo lugar en la jerarquía de las amenazas está el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, que, en el contexto de los llamamientos a reconocer a Rusia como patrocinador del terrorismo internacional, adquiere potencialmente un nuevo significado.

Sin embargo, la contención de Rusia en sí misma no es una novedad para la alianza ni una sorpresa. Más notablemente, la retórica sobre China, que apareció por primera vez en la agenda de la alianza en 2019, ha dejado de ser ambivalente. Mientras que el concepto de 2010 no mencionaba a China en absoluto, y seguía siendo «tanto una oportunidad como un desafío» en el comunicado de la cumbre de Bruselas, en 2022 las partes llegaron a una visión unificada del peligro de la política china para el «orden basado en reglas».

En consecuencia, la «rivalidad sistémica» con la RPC es el vector estratégico de la OTAN a medio plazo, apoyado por la disposición sobre el desarrollo de principios de la situación en la región indo-pacífica para la seguridad de la región euro-atlántica. A la cumbre de la OTAN asistieron también por primera vez representantes de los socios regionales: Australia, Japón, Nueva Zelanda y la República de Corea, y la declaración final de la reunión con su participación fue explícitamente antichina. Así, sólo se dejó espacio para un diálogo directo sobre seguridad con la RPC, comprobando las horas, y no para la participación y la cooperación, lo que naturalmente provocó una reacción negativa del Ministerio de Asuntos Exteriores de la RPC. Se trata de una señal peligrosa para los países europeos de la OTAN y un rumbo casi irreversible para que reduzcan los proyectos comunes con China, lo que vuelve a reducir el recurso organizativo de la UE.

¿Qué significa esto en la práctica?

La nueva realidad crea y justifica de forma convincente el espacio para la aparición de prácticas comunes adicionales de distinto grado, que son fundamentales para organizaciones como la OTAN, principalmente porque crean una inercia institucional y un mecanismo de seguridad frente a nuevos desacuerdos en el futuro. Una vez que se ha acordado una decisión y se ha puesto en práctica algo, es difícil abandonarla, en términos de motivación.

El concepto de 2022 mantuvo la disuasión y la defensa, la gestión de las crisis y la garantía de la seguridad cooperativa como las principales tareas del bloque, pero la disuasión se convirtió en una prioridad incondicional. El medio de su aplicación es, si resumimos todas las declaraciones de la cumbre, un aumento integral de la resistencia a la tensión: se trata tanto del desarrollo de las capacidades tecnológicas como del aumento de la base material , e incluso de una coordinación más estrecha entre los complejos militares de los estados miembros.

La falta de ambigüedad de la tarea también aumenta la firmeza en la aplicación del método. El marco, en principio, sigue siendo la preservación de la «defensa integral» de la alianza, con énfasis en el fortalecimiento de la defensa delantera. Directamente relacionados con este ámbito están la intención de aumentar la composición de los contingentes en las fronteras orientales de la alianza hasta 300.000 personas, aumentar el nivel de las unidades multinacionales en Europa del Este hasta niveles de brigadas, aumentar la intensidad de los ejercicios destinados a incrementar el despliegue de los contingentes en una crisis, así como el desarrollo por parte de los estados miembros de planes individuales para construir la resistencia al estrés.

Según el Secretario General, también se está estudiando un nuevo modelo que permita modernizar la estructura de poder de la alianza y optimizarla a las nuevas realidades. En la década de 2000 la estructura de mando posicional dio paso a una más móvil. Quizás hoy los aliados estén dispuestos a volver de alguna manera a la configuración anterior. En la próxima cumbre, que acogerá Lituania, habrá que ultimar y poner en práctica decisiones fundamentales que no pueden sino afectar a su agenda y determinar su aplicación.

La dirección de la disuasión intrarregional incluye también nuevas medidas de apoyo a los socios. En primer lugar, se trata de un amplio paquete de ayuda a Ucrania, acordado en Madrid, que incluye el establecimiento de comunicaciones seguras, asistencia médica, combustible, uniformes, equipos de desminado y de lucha contra ataques químicos y biológicos, así como sistemas de destrucción de drones. En segundo lugar, se trata de un aumento del apoyo a Bosnia-Herzegovina, la República de Moldavia y Georgia e, indirectamente, una confirmación demostrativa del principio de «puertas abiertas» y de las decisiones de la cumbre de 2008 en Bucarest, cuando se anunció que los aliados estaban dispuestos a aceptar a Ucrania y Georgia en la alianza.


Así, mientras que estratégicamente la OTAN sigue mirando hacia adelante y sondeando un modelo de confrontación con China, tácticamente, en un futuro próximo, la alianza se centrará en la agenda regional. El propósito y los métodos de su aplicación en la cumbre de Madrid, en general, confirmaron la conocida hipótesis de que la definición inequívoca de las amenazas comunes, si no garantiza el éxito de las alianzas militares, sí aumenta significativamente las posibilidades de que existan en armonía. La decisión de los aliados y los textos de los documentos y declaraciones oficiales, a primera vista, hacen que la OTAN parezca una locomotora que se dirige hacia su objetivo.

Al mismo tiempo, no se tomaron nuevas decisiones operativas fundamentales en relación con Rusia. El Acta Fundacional Rusia-OTAN permaneció de iure intacta, las fórmulas para que Suecia y Finlandia se unan a la alianza siguen abiertas, las perspectivas y los modelos de interacción con los socios del espacio postsoviético están aún más abiertos. Esto significa que, a nivel regional, el tren euroatlántico se mueve «sólo por donde se ha colocado la vía» y la «nueva realidad» en Europa se está convirtiendo gradualmente en parte de su estructura, y no en un componente dinámico.

*Julia Melnikova, coordinadora del programa de la RIAC.

Artículo publicado en Valdai Club.

Foto de portada: Reuters.

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